14年了，美国“再工业化”收效如何

王丁卓 张梦旭 杜天琦

    转瞬之间，美国总统拜登签署《芯片与科学法案》《通胀削减法案》过去已近一年。去年8月，拜登政府出台包括高额补贴在内的大量激励措施，以推动芯片、电动汽车和其他绿色技术产业在美国建厂、生产和应用。过去十多年，有关制造业“回岸”、“再工业化”的话题一直伴随着美国的国内政治和对外博弈，从奥巴马政府在2008年金融危机后出台《制造业促进法》，到特朗普政府用软硬两手策略向企业施压，再到拜登政府先后签署多项大型产业政策立法，美国的“再工业化”已经历“奥巴马1.0版”“特朗普2.0版”和“拜登3.0版”。随着2024年大选的临近，未来胜出的美国总统是否还会实施新的工业战略将成为新的看点。但不管怎样，美国想实现“再工业化”绝非易事。

    “早上好，昨天我们接到一个令人痛苦的消息，仅在11月美国就损失53.3万个工作岗位，是30年来月失业率情况最糟糕的一次，这再次提醒我们国家正面临严重的经济挑战。这些问题让许多美国人难以入睡，但它们并不是第一次出现。”这是2008年12月上旬，当时刚赢得大选不久的奥巴马通过民主党每周广播传递出来的声音。这为他上任后酝酿和出台《美国制造业促进法案》、推动美国“再工业化”进行了铺垫。

    二战结束后，制造业在美国经济发展中走了一段 “工业化-去工业化-再工业化”的轨迹。二战后，凭借汽车、钢铁、飞机等领域的绝对优势，美国成为世界制造业霸主，直接导致其拥有近20年全球第一大贸易顺差国的地位。受全球石油危机、过度倚重金融业等因素影响，美国制造业在上世纪60年代末、70年初加速外迁。随着一度辉煌的钢铁、汽车行业面对越来越多的国际竞争，美国逐渐成为贸易逆差国。2018年和2019年，波音出现的几次重大事故也被看成是美国制造业式微的一个标志。2019年，美国制造业就业仅占全部就业的8.4%。目前，美国仍是全球最大的贸易逆差国。

    从2009年到2012年，奥巴马政府先后推出“购买美国货”、《制造业促进法》、“五年出口倍增计划”等多项政策举措来帮助美国制造业复兴。凭借对汽车制造企业的救助，奥巴马维持住了中西部工业地区的汽车制造业和就业岗位，也确保自己2012年大选时获得连任。但在美国经济学界看来，奥巴马政府时期，相对来说的亮点只集中在汽车行业、以石油为主的采掘业、初级金属制品以及计算机和电子产品制造，而其他绝大多数生产性行业没有恢复到金融危机前的水平。这背后的原因很复杂，如美国基础设施落后、财政支出受限、人工成本攀升等。

    “再工业化”承诺、主打“美国制造”以及“雇美国人、用美国货”等口号帮助特朗普在2016年选举中获胜，不少“铁锈地带”过去支持民主党的选民也投了他的票。而拜登政府的这两年多“再工业化”举措，被外界认为与前任政府没有本质区别。

    中国国际问题研究院世界经济与发展研究所副所长王瑞彬在接受记者采访时表示，从“再工业化”的“奥巴马1.0版”到“特朗普2.0版”再到“拜登3.0版”，可以看出，美国政界基本达成共识，政府也进行了立法支持和资金投入。因此，美国给外界呈现出来的是近几届政府高度重视振兴和发展美国制造业。他认为，美国的“再工业化”主要是发展中高端工业，比如高端制造业、芯片产业等。王瑞彬表示，需要清楚和注意的是，尽管在这一问题上，两党之间也会存在“路径之争”和“策略之争”，但从根本上说，它们的战略目标是一致的——让美国强大，巩固和维护美国的国际竞争力。

“回岸”行动和“近岸外包”没多大用

    “无论是奥巴马还是特朗普和拜登，他们的‘再工业化’政策可以说是有传承性的，只是措施不一致，在重点投入等方面也有所差异。”据王瑞彬介绍，奥巴马2008年当选美国总统时，正值美国次贷危机。奥巴马当时提出新的振兴美国经济计划，并宣布刺激企业投资的税务改革计划，表示要在两年内给企业免税2000亿美元，以鼓励企业添置设备、扩大投资。可以说奥巴马时期最重要的举措是提振当时严重下行的美国制造业——特别是大力推进美国先进制造业的发展，如向用于复合材料、生物材料等高端材料以及用于制造业和数码制造业的高级传感器等新兴科技的研发投入巨资。据王瑞彬介绍，美国制造业的从业人数从2009年的1100万上升至目前的1300多万，美国舆论认为奥巴马时期的相关政策为继任者打下了一定基础。

    “正如特朗普喊出的口号‘让美国再次伟大’，他当选美国总统后也为‘再工业’制定了一些举措。针对制造业发展，特朗普有意减少最高联邦企业所得税率，同时提议对美国企业海外利润一次性征收10%的税收，以此实现其将流向海外的制造业重新带回美国的目的。”在王瑞彬看来，其实这只不过是2008年金融危机后美国“再工业化”政策的继续，只是做法与奥巴马不同。特朗普运用“胡萝卜与大棒”的两手策略向企业施压，一方面承诺给予更多的政策优惠，另一方面又给企业上“紧箍咒”，甚至以恐吓的方式抑制就业机会和投资外流。特朗普曾批评通用等汽车制造企业将工作外包给工资较低的邻国，威胁要对它们在墨西哥制造的汽车征收“巨额边境税”。迫于压力，一些企业取消了在墨西哥建造工厂的计划。

    2021年1月拜登就职后，美国政府的“再工业化”措施则是在大国竞争、大国博弈态势加剧的背景下进行的，其目的性和针对性更强，比如他在芯片产业、新能源领域将中国视为竞争对手。拜登去年还签署了一项行政令，启动国家生物技术和生物制造倡议，以降低美国对国外的依赖，确保美国能够把所有发明创造转化为产品的能力。

    今年2月，参加美国智库布鲁金斯学会相关会议的美国政界、商界和学界领袖表示，近年来美国为将制造业岗位从中国带回美国的“回岸”行动基本上没起作用，将生产从美国竞争对手那里转移到墨西哥和加拿大的相关“近岸外包”行动也尚未产生红利。该学会发布的一份关于亚洲供应链的报告称，尽管4年前白宫对部分中国产品加征25%的关税，但美中贸易的数量和价值只发生了轻微变化。

工业基础被掏空，“再工业化”面临不少困难

    美国的“再工业化”面临很多现实挑战。欧洲知名智库“Eurointelligence”主管、英国《金融时报》专栏作家沃尔夫冈·蒙绍前不久撰文称：“已经离开的行业不会轻易再出现。西方的再工业化战略不太可能奏效。”他援引制造业界一句老话说：“一个行业一旦离开，就再也回不来了。这就是为何重视工业的德国人一直努力与‘去工业化’作斗争的原因。世界银行的数据显示，在英国和美国，工业占经济增加值的17%至18%。在德国和日本，这一比例为27%至29%。在中国，这一比例接近40%。美国和英国几十年前就放弃了工业，但拜登政府现在又希望它回归，首选的工具是含有3700亿美元绿色补贴计划的《通胀削减法》。我担心美国低估了实施这项任务的难度。”

    在蒙绍看来，美国总统国家安全事务助理沙利文正是主张推出这一法案的背后智囊。美国几十年来最重要的战略经济政策转变是当前时代的标志之一，既为了应对美国工业基础的空心化问题，又为了针对中国。蒙绍说：“在政治上，用一个政策工具实现两个政策目标的情况很少见。通常情况下，一个目标也实现不了。”另外，蒙绍赞同沙利文作出的判断——“美国的工业基础已经被掏空”。

    欧美的一些分析人士认为，一家工业公司需要数年时间才能建立生产线和供应链。美国“再工业化”政策面临的第一个障碍就是政策能否延续。“再工业化”是一个非常长期的方案，起点是建立两党共识。即使两党有部分共识，许多美国工业企业还是不愿意鲁莽地将战略赌注押在某位总统身上。

    除了政策支持，发展工业还需要基础设施保障。疫情前，记者曾到美国密西西比州的密西西比三角洲格林威尔市等地采访，发现这个地区的产业空心化现象非常严重。格林威尔市官员告诉记者，三角洲地区没有妥善应对好两次冲击，一是农业机械化导致的种植园大裁员，二是上世纪80年代以来的产业外迁潮，当地的纺织等工业都转移到了生产成本相对更低的墨西哥和亚太地区。

    据了解，格林威尔市80%的居民是非洲裔。有官员对记者抱怨说，过去数十年，这里成为“被美国政客遗忘的角落”，仅有的就业岗位局限于宾馆、饭店、超市等服务业，工资低、稳定性差，当地家庭年收入不及全美平均水平一半，教育水平也较落后。因为地方政府财政有限、基础设施破旧，很难吸引外来投资，这让他们看不到发展的希望，陷入恶性循环。

    一些媒体认为，如果美国面临工业从业人员短缺，就需要移民，还需要培养大量训练有素的工程师。毕竟发展工业需要一个不同于伦敦金融城或纽约华尔街的金融环境。全球经济研究网站MishTalk专栏作家迈克·舍洛克转发蒙绍的文章后，引发很多读者的热议。有人留言评论说：“如今美国的本能是追求金融化，为此带来巨额债务。”（据《环球时报》）